弥合数字鸿沟：全球互联网接入的现状、成因、影响与治理路径
——一项面向全球数字包容议题的研究论文
作者：淞基科技（上海）有限公司、淞基信息通信研究院、淞基未来信息网研究部、淞基新一代信息技术网研究部
2026年11月
摘 要
数字鸿沟是当代全球治理面临的最为棘手的不平等问题之一。尽管信息通信技术以指数级速度演进，移动网络覆盖不断延伸，全球仍约有三分之二人口接入互联网，而约三分之一人口——据国际电信联盟（ITU）《2024年事实与数字》估算约为26亿人——被系统性地排除在数字世界之外。这一断层的核心并不在于单一的技术供给，而在于连接能力与经济发展水平、城乡区位、性别结构、教育程度、语言与文化、制度环境等社会结构性因素之间的深度耦合。高收入国家93%的人口使用互联网、低收入国家仅为27%，两者之间66个百分点的悬殊差距，勾勒出国际电联所描述的“两种数字现实”。本文以“接入—使用—素养—智能”四层递进的分析框架为线索，系统梳理全球数字鸿沟的现状与多维表现，剖析其成因，评估其对经济增长、就业、教育、健康、性别平等与全球不平等格局的影响，并以中国弥合城乡数字鸿沟的实践为参照，最后从投资、基础设施、可负担性、数字素养、包容性治理与人工智能时代的新风险等维度提出弥合路径。研究认为，弥合数字鸿沟已不再单纯是技术或基建议题，而是关乎全球可持续发展、国际公平秩序与人的发展权利的治理命题；在人工智能加速渗透的背景下，数字鸿沟正在升级为“智能鸿沟”，其治理难度与紧迫性均显著上升。
关键词：数字鸿沟；数字包容；互联网接入；有意义连接；数字素养；智能鸿沟；全球治理
〇、研究背景、方法与意义
本文的研究背景建立在一个显著的悖论之上：一方面，信息技术被普遍视为推动发展与公平的引擎，各国与多边机构纷纷将“数字包容”写入发展战略；另一方面，技术的加速普及却并未自动消解不平等，反而在部分维度上制造了新的分化。理解这一悖论，是制定有效政策的前提。
在研究方法上，本文采取“数据驱动＋框架分析”的路径。首先，以国际电信联盟、全球移动通信系统协会、世界银行、联合国教科文组织等权威机构公开发布的统计与报告为事实基础，对全球数字鸿沟的多维表现进行量化刻画；其次，建立“接入—使用—素养—智能”的四层分析框架，将分散的指标整合为结构性的理解；再次，通过成因分析、影响评估与国际比较，揭示数字鸿沟生成与演化的内在逻辑；最后，结合中国实践与国际治理经验，提出可操作的弥合路径。本文引用的关键数据均标注于文末“数据来源”部分，以保障事实的可追溯性。
从研究意义看，弥合数字鸿沟直接关系到联合国2030年可持续发展目标的实现，也关系到人工智能时代全球公平秩序的重建。在智能技术收益高度集中的背景下，数字鸿沟若不能被有效治理，将可能转化为更持久的经济、科技与国力差距。正因如此，本文不满足于对现状的静态描述，而是力求在解析成因与影响的基础上，为弥合路径的讨论提供理性、建设性的参考。
一、引言
互联网自商业化普及以来，已成为当代社会运转的基础性公共设施。它不仅是信息流通的通道，更是教育、就业、医疗、金融服务、政府治理与个人社会参与的综合平台。从联合国可持续发展目标（SDG）到各国数字战略，推进“有意义的连接”都被置于优先位置。然而，连接并未像早期乐观主义者所预期的那样自然走向普遍化。国际电信联盟的监测数据反复表明，全球仍有相当规模的人口无法上网，且这一群体的地理、经济与人口分布高度集中。
国际电信联盟发布的《2024年事实与数字》显示，2024年全球约68%的人口使用互联网，较2023年的65%有所提升；但与此同时，仍有约26亿人完全处于离线状态，约占全球人口的32%。在互联网使用率接近饱和的高收入国家（约93%），与互联网使用率仅约27%的低收入国家之间，横亘着一条明显的“连接断层”。这条断层并非孤立存在，而是与发展水平、城乡分布、性别结构、教育水平等社会差异相互交织、彼此强化，形成一种复合型、多层次的全球数字不平等。
更深层的问题在于，即便在移动网络信号已覆盖的地区，仍有大量人口因为设备成本、资费负担、技能缺乏、内容相关性与数字素养不足等原因而无法真正上网。全球移动通信系统协会（GSMA）的研究指出，尽管全球约96%的人口生活在移动宽带网络可覆盖的区域，仍有约31亿人（占全球人口的38%）没有使用移动互联网，即处于所谓“使用鸿沟”之中。这表明，数字鸿沟的治理重点正在从“能不能接入”转向“能不能用、会不会用、值不值得用”。
进入人工智能时代，数字鸿沟的内涵进一步深化。世界银行2025年报告指出，高收入和中高收入国家贡献了2025年年中超过99%的ChatGPT访问流量，而低收入国家的占比不足1%。算力、模型、数据与智能应用的分布高度集中于少数经济体，使传统意义上的“连接鸿沟”正在叠加为“能力鸿沟”与“智能鸿沟”。本文正是基于这一背景，力图以严谨的事实与数据为基础，对全球数字鸿沟进行系统、客观、去道德化的学术梳理，并探讨在2030年可持续发展目标时间表临近之际，人类应当如何理解并弥合这一差距。
二、数字鸿沟的概念界定与测度框架
2.1 概念演进：从“接入鸿沟”到多维度鸿沟
“数字鸿沟”这一概念最早可追溯至20世纪90年代，用以描述信息技术获取与使用上的群体差异。早期的讨论聚焦于“接入鸿沟”（Access Divide），即能否拥有计算机、能否接入网络。随着基础设施的普及与移动互联网的兴起，学界与政策界逐步认识到，仅有接入并不等于有效使用，由此发展出“使用鸿沟”（Usage Divide）的维度，关注的是接入之后人们如何使用、使用的深度与广度如何。随后，“素养鸿沟”（Skill Divide）被纳入分析视野，强调数字技能、批判性信息处理能力与创造性使用能力对个体能否从数字技术中获益的决定性作用。
近年来，随着人工智能、云计算、大数据等新一代信息技术加速扩散，数字鸿沟正被进一步拓展为“智能鸿沟”（AI Divide）。这一新的形态不仅关乎能否接触智能技术，更关乎能否参与智能技术的研发、掌握其使用能力、并公平分享其带来的收益。可以说，数字鸿沟已从单一的技术接入问题，演变为一个涵盖基础设施、经济能力、社会技能、制度环境与智能技术的复合性社会问题。
2.2 测度框架：“有意义连接”的四层阶梯
为系统度量数字鸿沟，国际电信联盟提出了“有意义的连接”（Meaningful Connectivity）概念，并将其分解为四个递进层级：第0级为完全离线状态；第1级为基本连接，指具备低质量的网络接入；第2级为标准连接，指能够较稳定地使用互联网；第3级为有意义连接，指用户拥有合适的设备、足够的流量，能够每天、按需使用互联网，并据此获得实在的经济、社会与教育收益。这一框架的提出，将度量维度从单纯的“有无接入”扩展为“接入质量”“使用频度”“终端设备”“数据流量”与“使用收益”的复合评判。
在这一框架下，传统的“上网率”指标只是低门槛的衡量，其下隐藏着巨大的质量落差。例如，国际电信联盟的数据显示，高收入国家移动宽带用户的月均流量约为16.2GB，而低收入国家仅为约2GB，两者相差约8倍——高收入国家一名普通用户四天产生的流量，就相当于低收入国家用户整月的用量。可见，即便同为“在线”，其连接质量与数字生活体验也天差地别。“有意义连接”框架的价值，正在于把这些被平均值掩盖的深层差距显性化。
三、全球数字鸿沟的现状与多维表现
3.1 总量与区域梯度：26亿人仍处于离线状态
从总量看，国际电信联盟《2024年事实与数字》估算，2024年全球约有26亿人无法上网，占全球人口的32%，这一数字较2023年修订后的28亿（占35%）略有下降，但降幅远不足以支撑“在2030年前实现普遍连接”的乐观预期。国际电联秘书长用“世界正以爬行的速度迈向普遍接入，而此刻它本应全速奔跑”来形容这一进展的缓慢。
从区域与发展水平看，连接率与人均收入之间呈现高度正相关。2024年，高收入国家约93%的人口使用互联网，已接近饱和；而低收入国家仅约27%的人口上网，两者相差66个百分点。最不发达国家（LDC）的联网率约为35%，内陆发展中国家（LLDC）约为39%，均显著低于全球平均水平。小岛屿发展中国家的联网率接近全球均值。国际电联的监测进一步显示，离线人口高度集中于中低收入国家——2025年数据显示，全球离线人口中有96%生活在中低收入国家。连接在某种程度上仍是发展水平的“镜像”，这构成了数字鸿沟最直观的刻画。
3.2 城乡鸿沟：农村地区是离线人口的主要集中地
城乡差距是数字鸿沟的另一条主轴线。2024年，全球约83%的城市人口使用互联网，而农村人口的使用率不足一半（约48%）。在26亿离线人口中，约18亿生活在农村地区，城市地区约为8亿。城乡使用率的差距在全球范围内长期“固化”，其显著程度因国家发展水平而异：在高收入国家，城乡差距几乎消失，平均比值约为1.1；而在低收入国家，城乡差距依然强烈——农村居民中仅约六分之一（约16%）使用互联网，仅为城市居民的三分之一。这表明，城乡鸿沟的消解并非随连接普及而自然发生，而是与经济发展阶段深度绑定。
3.3 性别鸿沟：缓慢收敛但低发展国家仍在扩大
性别是数字鸿沟中具有特殊社会意涵的维度。2024年，全球约70%的男性使用互联网，女性约为65%，使用互联网的男性比女性多出约1.89亿人。从趋势看，这一性别差距自2021年的2.77亿人持续收窄，全球性别均等指数（女性使用率与男性使用率之比）由2019年的0.91升至2024年的0.94，显示出缓慢但可辨的均等化趋势。
然而，全球平均数据的改善掩盖了内部的严重分化。在最不发达国家，性别鸿沟非但没有收敛，反而有所扩大：2024年最不发达国家女性上网率仅为约29%，显著低于男性。女性在设备获取、网络使用、数字技能与社会文化约束方面面临更多障碍，性别差异与数字排斥相互叠加，使最不发达国家的女性成为数字世界中最为边缘化的群体之一。
3.4 教育与代际鸿沟：学校连接缺口制约下一代
数字鸿沟同样深刻地刻印在教育领域。联合国教科文组织（UNESCO）的评估显示，全球约有60%的小学、一半的初中和三分之一的高中尚未接入互联网。联合国儿童基金会与国际电信联盟联合发起的“千兆网络”（Giga）计划估计，全球约600万所学校中约有一半仍处于离线状态，超过5亿名学生无法借助网络进行数字化学习。学校连接的缺位不仅剥夺了儿童获取在线教育内容的机会，也使其难以掌握面向数字时代的核心技能，从而将数字排斥代际传递。
从年龄结构看，老年人口是数字鸿沟的又一高发群体。老年人往往面临数字技能不足、对网络信任度低、终端操作困难等障碍，在数字化公共服务不断上线的背景下，容易陷入“数字孤岛”。教育与年龄维度的鸿沟相互交织，进一步放大了数字包容的复杂性。
3.5 基础设施鸿沟：5G覆盖的高度不均衡
新一代移动通信基础设施的分布同样极不平衡。自2019年商用以来，5G已覆盖2024年全球约51%的人口，但其分布严重不均：高收入国家约84%的人口被5G网络覆盖，而低收入国家仅约4%。在欧洲，5G覆盖率约达74%，而许多最不发达国家的5G网络几乎为零。4G与固定宽带在低收入国家的覆盖亦不充分，移动网络在多数欠发达地区仍是主要的、甚至是唯一的接入方式。基础设施鸿沟不仅决定了当下的连接可能性，更将塑造未来人工智能、物联网等先进技术应用的区域格局。
3.6 成本与可负担性鸿沟：设备与资费的双重门槛
即便网络覆盖到位，成本仍是横亘在低收入群体面前的高墙。国际电信联盟的数据显示，低收入国家固定宽带接入的费用相当于平均月收入的近三分之一，远超国际社会普遍认可的“可负担”基准。全球移动通信系统协会（GSMA）的调查进一步揭示，设备成本是低收入和中低收入国家阻碍上网的首要因素，其次才是数字技能缺乏。到2025年底，一部入门级可上网手机的平均价格，对中低收入国家最贫困的20%人口而言，相当于其月收入的44%；在撒哈拉以南非洲，这一比例高达76%。高收入国家超过95%的10岁以上人口拥有手机，而低收入国家的这一比例仅为约56%。对于许多低收入家庭而言，手机与数据费用并非“可有可无的消费”，而是要在果腹与联网之间作出取舍。
3.7 使用鸿沟：覆盖之外的深层障碍
“使用鸿沟”是近年来数字包容研究最重要的概念之一。全球移动通信系统协会指出，尽管约96%的全球人口生活在移动宽带可覆盖的区域，仍有约31亿人（占全球人口的38%）没有使用移动互联网，而真正的“覆盖缺口”仅为约4%。在撒哈拉以南非洲，约7.9亿人生活在移动覆盖范围内却没有使用移动互联网，构成全球最大的使用鸿沟。
将人口挡在网外的，并非单一的覆盖问题，而是一组相互交织的障碍：设备成本高企、流量资费超出承受能力、数字技能不足、对网络与隐私缺乏信任、本地化相关内容匮乏、以及电力供应不稳定等。这些障碍共同决定了：网络覆盖本身并不自动转化为实际使用，弥合数字鸿沟必须超越“修基站、拉光纤”的传统思路，转向对“人”的全方位赋能。
3.8 智能鸿沟：人工智能加速下的新分化
人工智能的兴起为数字鸿沟注入了新的维度。世界银行2025年的报告以“两种数字现实”为题指出，高收入和中高收入国家在2025年年中贡献了全球超过99%的生成式人工智能（以ChatGPT为代表）访问流量，低收入国家占比不足1%。全球高性能计算（TOP500）榜单、数据中心容量与算力资源高度集中于发达经济体，非洲数据中心容量占全球比重不足1%。少数经济体和少数科技企业主导着人工智能的研发、算力供给与标准制定，而绝大多数发展中地区既缺乏算力基础设施，也缺乏参与智能经济的技能与产业生态。
这种“智能鸿沟”具有自我强化的倾向：人工智能的收益更多流向已经具备数字化基础与高技能人才的群体和地区，从而拉大而非缩小既有的数字不平等。联合国贸发会议的分析亦指出，围绕人工智能的经济活动高度集中于少数经济体与约百家大型企业。当智能技术成为生产率与创新能力的新引擎，智能鸿沟就可能转化为更持久的经济与国力差距，这使弥合数字鸿沟的紧迫性进一步上升。
四、数字鸿沟的成因分析
4.1 经济因素：收入水平与可负担性的根本约束
经济因素是数字鸿沟最根本的成因。连接需要设备、需要网络、需要电力和持续的资费支出，这些均以可支配收入为前提。低收入国家居民的收入水平决定了其对设备与资费价格的极端敏感，设备价格占月收入比例畸高，直接压缩了购买与使用的可能。同时，低收入国家整体的经济规模与财政能力，也限制了其在网络基础设施（尤其是偏远地区、高成本区域）上的投入意愿与能力。连接成本与支付能力之间的张力，构成了数字鸿沟最坚硬的经济底层。
4.2 地理与基础设施因素：偏远地区的“最后一公里”
地理因素决定了网络部署的成本结构。偏远地区、山区、海岛与人口密度低的区域，其网络建设与维护成本远高于城市，而收益回报相对有限，导致市场化投资动力不足。多数离线人口集中在农村地区的事实，正是地理成本结构与人口分布共同作用的结果。此外，部分地区的电力供应不稳定，使得即便有网络设备也难以持续使用，电力鸿沟与数字鸿沟在此交汇。
4.3 技能与素养因素：数字能力的结构性差异
数字技能是将接入转化为实际收益的关键中介。缺乏阅读与识字能力、缺乏基本的设备操作技能、缺乏对在线信息的判断与辨别能力，都会使潜在用户对上网望而却步，或即便上网也难以获得实质价值。全球移动通信系统协会将“缺乏数字技能”列为阻碍上网的第二大因素。在低收入国家，识字率偏低、教育普及不足、成人数字素养培训缺乏，共同构成能力层面的瓶颈。数字素养的缺失还导致部分人群对网络安全、隐私与诈骗存在顾虑，进一步抑制了使用意愿。
4.4 社会文化因素：性别规范与弱势群体排斥
社会文化因素在性别鸿沟与特定群体排斥中发挥关键作用。在许多传统社会，女性在资源分配、教育机会与公共空间参与上处于相对弱势，女性获取手机、接触网络的自由受到社会规范、家庭决策与安全顾虑的多重限制。最不发达国家女性上网率显著低于男性，正是这种结构性性别排斥的数字化投射。同样，老年人口、残障人士、少数语言群体等弱势群体，也因其特殊的技能、认知或语言需求，在数字世界中面临系统性排斥。
4.5 内容与语言因素：数字内容的本地化不足
互联网内容的价值取决于其相关性与可理解性。当网络上的内容以少数语言为主、缺乏面向当地社区的服务与应用时，上网的吸引力与实用性便大打折扣。对于使用少数民族语言、小语种或识字能力有限的群体而言，母语内容与应用生态的匮乏，使互联网看起来“与己无关”，从而降低其接入与使用动机。内容供给的结构性失衡，是“覆盖了却没人用”的重要原因。
4.6 制度与政策因素：监管、竞争与公共投资
制度与政策环境在塑造数字鸿沟中扮演着基础性角色。频谱分配、牌照发放与市场竞争机制决定了对宽带建设的激励；普遍服务基金与公共投资政策决定了偏远地区能否获得覆盖；数字技能教育是否纳入国民教育体系，决定了未来公民的数字素养基底；数据与隐私保护、平台治理规则则影响着数字环境的可信度。政策取向的差异，在很大程度上解释了两类发展水平相近的国家在数字包容程度上呈现的差异。
五、数字鸿沟的经济社会影响
5.1 对经济增长与就业的影响
数字鸿沟直接削弱了受排斥地区分享数字经济红利的能力。互联网是电子商务、在线金融、远程办公、共享经济等新业态的基础设施，离线人口被排除在这些机会之外，难以进入高附加值的数字经济部门。对低收入国家而言，数字鸿沟意味着其在全球数字经济分工中进一步被边缘化，产业结构升级与生产率提升受到制约。对个体而言，数字技能的缺失正在成为劳动力市场中的一道隐形门槛，加剧就业机会的不平等。全球移动通信系统协会与华为联合发布的研究估计，弥合“使用鸿沟”有望在2023年至2030年间为全球GDP带来约3.5万亿美元的增量，这从反面印证了数字排斥的经济代价之高昂。
5.2 对教育公平与人力资本的影响
数字鸿沟对教育公平的影响具有长周期、高代际传递性的特征。全球约半数学校仍处于离线状态，意味着大量学龄儿童无法获得在线教育、优质数字资源与数字化学习能力。在数字化程度较高的国家，在线教育、远程课堂已成为教育体系的重要组成部分；而在网络缺失的地区，儿童在起跑线上即已拉开差距。数字鸿沟由此成为教育不平等的放大器，进一步固化甚至扩大地区间、城乡间的人力资本差距，并可能在未来数十年持续发酵。
5.3 对健康服务与公共治理的影响
数字技术在健康与公共治理领域正发挥日益重要的作用。远程医疗、电子健康档案、在线问诊等服务的普及，使数字化基础较好的地区能够获得更便捷、更可及的医疗服务；而网络缺失与数字能力不足的地区，则难以及时享受这些红利，医疗可及性差距被进一步拉大。同样，政府服务的数字化（在线办事、电子政务、数字身份）在提升效率的同时，也可能将缺乏数字能力的群体排除在公共服务之外，形成“数字便利”与“数字排斥”并存的双刃剑效应。在疫情等极端情境下，数字能力不足群体面临的“数字孤岛”风险尤为突出。
5.4 对性别平等与弱势群体权益的影响
性别数字鸿沟与性别不平等相互强化。当女性在接入、技能与使用权上处于劣势时，其获取就业机会、金融服务、公共信息与社会参与的能力便相应受限，从而加剧经济与社会地位的不平等。对残障人士、老年人口、语言少数群体而言，数字排斥意味着其在教育、就业、社会参与中的权利进一步受限。数字包容因此不仅是一个技术议题，更是关乎基本权利与社会正义的发展议题。
5.5 对全球不平等格局的深远影响
在宏观层面，数字鸿沟正在重塑全球不平等的格局。连接能力、数字技能与智能资源的分布高度集中于发达经济体，使这些经济体能够更充分地利用数字经济与人工智能带来的生产率红利，而发展中经济体则可能被进一步甩开。当技术与资本深度结合、收益向高数字能力群体倾斜时，传统的南北差距、阶层差距都可能因数字鸿沟而固化乃至扩大。人工智能的“赢者通吃”特征，更可能使这一趋势加速。由此，数字鸿沟已成为影响全球可持续发展与国际公平秩序的结构性变量。
六、中国弥合数字鸿沟的实践与经验
6.1 基础设施普惠：从“村村通”到“乡乡通5G”
作为世界上人口最多的发展中国家，中国在弥合数字鸿沟方面进行了长期而系统的实践。在基础设施层面，中国持续推进电信普遍服务与“村村通”工程。截至2024年底，全国行政村已基本实现宽带全覆盖，4G网络覆盖率约达99%，5G网络通达行政村的比例超过92%。到2024年11月，全国累计建成5G基站419.1万个，千兆宽带用户超过2.09亿户，基本实现“县县通千兆、乡乡通5G、村村通宽带”。这一大规模、广覆盖的基础设施建设，为弥合城乡数字鸿沟奠定了物质基础。
6.2 城乡差距的动态收敛
在基础设施改善的带动下，中国城乡数字鸿沟呈现加快弥合的态势。据中国互联网络信息中心（CNNIC）数据，截至2024年12月，我国网民规模达11.08亿人，互联网普及率升至78.6%；农村网民规模达3.13亿人，约占网民整体的28.2%。农村地区互联网普及率约达67.4%，较城镇地区（约85%以上）的差距正在逐年收窄。农村宽带用户数从2017年的约9377万户增长至2024年的约2亿户。城乡数字鸿沟的收敛，既得益于网络基础设施的延伸，也与农村电商、数字乡村等应用场景的培育密切相关。
6.3 应用场景驱动的数字普惠
中国弥合数字鸿沟的另一个突出特点，是以应用场景带动连接价值的落地。农村电商的快速发展是典型案例：2025年全国农村网络零售额首次突破3万亿元，农产品网络零售额达7833亿元，“寄递+农村电商+农特产品+农户”的模式广泛推广，使农民得以直接对接全国大市场。远程医疗网络覆盖所有市县并向乡村基层延伸，在线教育、数字金融、电子政务等服务不断下沉，使农村与偏远地区居民能够切实享受数字技术带来的便利。这种“以用促建、以用促连”的思路，有效提高了连接的使用价值，避免了“建了没人用”的浪费。
6.4 中国实践的经验启示
中国经验的价值在于，它表明即便在幅员辽阔、城乡差异显著的发展中国家，通过“政府主导的基础设施投资＋普遍服务机制＋应用场景培育＋数字素养提升”的组合路径，数字鸿沟是可以被显著弥合的。行政村通宽带、5G深度覆盖、农村网络零售额的跃升，都是政策意图转化为可观测结果的例证。当然，中国的城乡数字鸿沟尚未完全消失，数字素养的区域差异、老年群体的数字融入等问题依然存在，其后续探索对全球尤其是发展中地区仍具有借鉴意义。
七、弥合数字鸿沟的路径与全球治理
7.1 正视资金缺口：为“有意义连接”筹措资源
弥合数字鸿沟首先面临的是资金约束。国际电信联盟《连通人类行动蓝图》报告估算，要在2030年前实现普遍的、有意义的连接，可能需要2.6万亿至2.8万亿美元的投资，其中用于实体基础设施的约需1.6万亿美元。这一规模远超当前全球数字化投资的水平，仅靠政府财政难以支撑，必须依靠政府、私营部门、多边机构与社会资本的多方协同。国际电联发起的“Partner2Connect”等联盟机制，正试图将各方资源汇聚到弥合连接的目标上来，截至2026年中，相关承诺金额累计约达1210亿美元，与所需的2.6万亿至2.8万亿美元相比，缺口依然巨大。资金筹措的结构性难题，是弥合数字鸿沟的首要现实挑战。
7.2 基础设施优先：覆盖最后的人口与区域
针对覆盖缺口与偏远地区，应优先推进基础设施的延伸。这包括：支持低收入国家建设光纤骨干网与移动网络、部署低轨卫星等非地面网络以覆盖偏远与海岛地区、推动电力供应的配套建设，以及通过普遍服务基金对高成本地区进行补贴。在技术选择上，应兼顾成本效益与可持续性，综合采用固定宽带、移动宽带、卫星通信与共享基础设施等多种方案。国际电联、世界银行等多边机构的技术援助与融资安排，可在其中发挥重要的杠杆作用。
7.3 降低使用门槛：设备、资费与内容
针对使用鸿沟，应着力降低设备与资费门槛，并丰富本地化内容。具体路径包括：通过关税减免、本地化生产、二手设备规范流通与低成本终端创新，降低智能手机的获取成本；通过资费监管、补贴与低成本流量套餐，使数据服务进入低收入群体可承受区间；鼓励开发母语内容、本地语言界面与符合当地需求的应用程序，增强数字内容的可用性与吸引力。可负担性作为GSMA调查中位居首位的障碍，其破解直接关系到“覆盖”能否转化为“使用”。
7.4 投资数字素养：把“人”放在中心
数字素养是弥合数字鸿沟的“最后一公里”。应将数字技能教育纳入国民教育体系，从儿童青少年抓起；面向成年人、老年人、女性与弱势群体开展普惠性的数字技能培训，使其掌握设备操作、安全上网与信息辨别的基本能力；并着力提升公众对网络隐私、数据安全与网络诈骗的防范意识。当网络覆盖、可负担性与数字素养三者齐备时，连接才能真正转化为个体的可行能力与发展机会。
7.5 推进包容性治理与多边合作
数字鸿沟是全球性问题，需要全球性的治理框架。应继续依托联合国、国际电联、世界银行等国际机构，完善数字包容的目标、监测与问责机制；推动跨国界的数字基础设施合作与援助，避免数字鸿沟被地缘政治割裂进一步放大；并倡导包容性的国际数字规则，确保发展中经济体在频谱、数据、标准与人工智能治理中拥有话语权。弥合数字鸿沟不仅关乎公平，也关乎全球稳定的基础——一个长期割裂的数字世界，将放大而非化解国际紧张。
7.6 应对智能鸿沟：前瞻性治理人工智能时代的数字平等
在人工智能加速渗透的当下，弥合数字鸿沟必须纳入对“智能鸿沟”的前瞻性治理。具体包括：推动算力资源在全球的合理布局，避免智能基础设施高度集中；帮助发展中国家建设人工智能的本地能力、数据治理框架与人才培养体系；推动开源模型、公共数据与智能工具的普惠可及；建立兼顾创新与公平的人工智能全球治理机制，防止少数主体垄断智能时代的收益。面对智能鸿沟可能引发的更持久的经济与国力分化，各国与国际社会需要在技术竞争之外，找到合作弥合的基础。
八、结论与展望
数字鸿沟是当代世界最深刻的不平等现象之一。它并非单纯的技术供给问题，而是经济、地理、技能、文化、制度与智能技术等多重结构性因素相互交织的复合产物。国际电信联盟的数据表明，2024年全球仍有约26亿人处于离线状态，高收入国家93%与低收入国家27%的上网率差距，勾勒出两个并行却极不对称的数字世界。在这条主鸿沟之下，还潜伏着城乡、性别、教育、年龄、成本、素养与智能等多条次级鸿沟，它们彼此叠加，使“被数字时代落下的人”构成一个庞大而多元的群体。
数字鸿沟的后果是深远而系统的：它制约低收入国家的经济增长与产业升级，放大教育不平等并可能代际传递，压缩弱势群体的公共服务可及性与社会参与机会，并在宏观上固化甚至扩大全球南北差距。在人工智能时代，这一鸿沟正升级为“智能鸿沟”，其自我强化的趋势对国际公平秩序构成新的挑战。中国在基础设施普惠、城乡数字鸿沟收敛与“以用促建”方面的实践表明，数字鸿沟并非不可弥合，但需要坚定的政策决心、持续的资源投入与系统的治理设计。
展望未来，弥合数字鸿沟的关键，在于把视角从“接入”转向“使用”，再从“使用”转向“能力”与“收益”。这意味着：既要继续推进覆盖与接入，更要解决设备、资费、内容与素养问题，使连接真正可负担、可理解、有价值；既要依靠政府与公共投资，也要激活私营部门与社会资本的协同；既要立足国内治理，也要推动开放包容的国际合作；既要抓住传统数字化的补课任务，也要前瞻性地布局人工智能时代的数字公平。在2030年可持续发展目标的时间表日益临近之际，让每一个地球公民获得有意义的连接，不仅是技术议题，更是关乎人的发展权利与人类共同未来的治理命题。数字鸿沟的弥合，最终考验的是人类能否在技术加速的洪流中，守住包容与公平的底线。
数据来源
1. 国际电信联盟（ITU），《事实与数字（Facts and Figures）2024》，2024年11月发布。网址：https://www.itu.int/itu-d/reports/statistics/2024/11/10/ff24-internet-use/ 及相关页面。
2. 国际电信联盟（ITU），新闻稿《全球仍有约三分之一人口无法上网》，2024年11月27日。网址：https://www.itu.int/zh/mediacentre/Pages/PR-2024-11-27-facts-and-figures.aspx
3. 国际电信联盟（ITU），《连通人类行动蓝图（Connecting Humanity Action Blueprint）》，2025年9月。网址：https://www.itu.int/pub/S-GEN-INVEST.CON
4. 全球移动通信系统协会（GSMA），《打破壁垒：弥合数字鸿沟（Breaking Barriers：Closing the Digital Divide）》。网址：https://www.gsma.com/breaking-barriers-closing-the-digital-divide/
5. 全球移动通信系统协会（GSMA）新闻稿《超过30亿人虽在移动互联网覆盖范围内仍处于离线状态》，2025年9月9日。网址：https://www.gsma.com/newsroom/press-release/gsma-calls-for-renewed-focus-on-closing-the-usage-gap-as-more-than-3-billion-people-remain-offline-despite-available-mobile-internet-services/
6. 世界银行，《2025年数字化进程与趋势（Digital Progress and Trends 2025）》报告。
7. 联合国教科文组织（UNESCO），《数字学习在资源匮乏环境促进公平》相关报告与声明，2025年。网址：https://www.unesco.org/en/articles/unesco-spotlights-how-digital-learning-can-promote-equity-low-resource-contexts
8. 联合国儿童基金会（UNICEF）与国际电信联盟（ITU）联合倡议“千兆网络（Giga）”。网址：https://giga.global/
9. 中国互联网络信息中心（CNNIC），《第55次中国互联网络发展状况统计报告》，2025年1月发布。
10. 中国国家统计局，《中华人民共和国2024年国民经济和社会发展统计公报》，2025年2月发布。
11. 中国国家统计局，“十四五”经济社会发展成就系列报告之九，2026年6月。
12. 中央网络安全和信息化委员会办公室（国家互联网信息办公室），《提升数字素养 释放数字红利》，2025年1月。
13. 联合国经济和社会事务部（UN DESA），《全球互联网使用继续增长但差距犹存（Global Internet use continues to rise but disparities remain）》。网址：https://social.desa.un.org/sdn/global-internet-use-continues-to-rise-but-disparities-remain
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本研究报告由淞基科技（上海）有限公司、淞基信息通信研究院、淞基未来信息网研究部、淞基新一代信息技术网研究部联合撰写，旨在就全球数字鸿沟议题提供客观、中立的学术性与研究性参考。文中引用的数据、统计与分析均来源于公开可查的国际组织、政府机构及行业报告（详见“数据来源”部分），引用时力求准确，但不对原始数据源的完整性、时效性及后续修订承担核验与保证责任。文中观点仅代表撰写机构的研究性立场，不构成对任何国家、地区、组织或企业的政策建议、投资建议或价值判断。涉及的具体国家实践（包括但不限于中国的相关实践）均为基于公开资料的客观描述，不构成对其政策成效的全面评价。读者在依据本报告作出任何决策前，应结合最新的一手数据与自身情况进行独立判断。撰写机构不对因使用本报告内容而产生的任何直接或间接损失承担责任。本报告所涉人工智能、数字鸿沟等议题处于快速发展之中，相关数据与结论可能随时间的推移而发生变化。
