宽带普及与可负担性：降低智能手机、流量和宽带资费，实现普惠接入

宽带普及与可负担性：降低智能手机、流量和宽带资费，实现普惠接入

作者单位：淞基科技（上海）有限公司、淞基信息通信研究院、淞基未来信息网研究部、淞基新一代信息技术网研究部

发布日期：2026年11月

引言：普惠接入的时代命题

数字连接正在从"便利性需求"演变为"基础性权利"和"发展性条件"。在教育、医疗、就业、金融、公共服务全面数字化的背景下，一个无法接入互联网的个体，实际上被排除在当代社会的核心运行机制之外。宽带网络不再是少数人的消费品，而是与电力、道路、清洁水源并列的现代基础设施。然而，接入的可能性并不等于接入的现实。全球范围内数以十亿计的人口虽然生活在移动宽带网络覆盖之下，却因设备价格、流量资费、宽带费用以及使用技能的约束而未能真正进入数字世界。这种"覆盖"与"使用"之间的落差，构成当代数字鸿沟的核心形态。

本研究的出发点，是把"宽带普及"与"可负担性"作为一个整体问题加以考察。普及解决的是"有没有网"的问题，可负担性解决的是"用不用得起"的问题。前者是网络供给与地理覆盖的命题，后者是价格水平与支付能力的命题。二者之间还存在一个常被忽略的中间层——智能手机等终端设备的可获得性。一部价格远超低收入群体月收入的智能手机，即便网络覆盖完备、流量资费再低，也无法转化为真实的使用。因此，实现普惠接入需要同时压低三个价格：智能手机的价格、移动流量的价格、固定宽带的价格，并辅之以让低收入群体能够跨越数字技能门槛的支持体系。

本研究基于国际电信联盟（ITU）、全球移动通信系统协会（GSMA）等国际机构的最新统计，结合中国通信业的运行数据与政策实践，从全球视野出发，系统梳理宽带与移动互联网普及的现状与差距，剖析智能手机、流量与宽带三大成本门槛的形成机制，考察全球主要经济体的政策工具与实践经验，并据此提出推动普惠接入的路径建议。研究力求保持客观中立的立场，既呈现全球数字化的总体成就，也如实指出结构性的不平等；既肯定政策干预的积极效果，也讨论市场化机制与财政约束的边界。全文采用实证数据与政策分析相结合的方法，为决策者、产业界与研究者提供一个关于"宽带普及与可负担性"的系统性观察框架。

全球宽带与移动互联网接入格局：成就与结构性鸿沟

数字连接在过去二十年经历了人类技术史上罕见的快速扩散。据国际电信联盟《事实与数据》报告估算，2025年全球约有60亿人使用互联网，约占世界人口的近四分之三，较2024年修正后的58亿有所增长，但仍约有22亿人处于离线状态。到2026年，这一比例进一步提升，估计约76%的世界人口已接入互联网。若以绝对规模衡量，全球数字化的成就是显著的——互联网已成为全球最广泛采用的技术之一，其扩散速度之快在人类技术史上前所未有。

然而，总量上的进步掩盖了深层次的结构性分化。国际电信联盟《全球互联报告》指出，全球互联网使用率约为74%，但区域差异十分悬殊：欧洲和独联体地区已接近95%的普及目标，而非洲的互联网使用率仅略高于三分之一。换言之，全球数字化的"最后一公里"并不是均匀分布的，而是高度集中于发展中地区、农村地区和低收入群体。这种区域性的数字鸿沟，并不会随着全球平均指标上升而自动弥合，反而在技术迭代加速的背景下可能被进一步拉大。

从移动互联网的维度看，缺口同样显著。据GSMA《移动互联网连接状况报告》估算，截至2025年底，全球约有48亿人使用移动互联网，约占世界人口的59%。与此同时，仍有约34亿人不使用移动互联网。尤为值得关注的是，这34亿人中超过九成实际上生活在移动宽带网络已覆盖的区域。GSMA将这种"网络可及、使用不可及"的状态概括为"使用鸿沟"，并将其与"覆盖鸿沟"（约4%的人口完全没有移动宽带覆盖）相区别。使用鸿沟的规模远大于覆盖鸿沟，这提示我们：数字普惠的核心障碍已经从"没有网络"转向"用不起、不会用、用不好"。

智能手机是理解这一鸿沟的关键变量。据GSMA估算，2025年全球约有44亿人使用自己的智能手机接入互联网，约占全球人口的54%。在低收入和中等收入国家，农村成年人使用移动互联网的可能性比城市居民低约25%，女性使用移动互联网的可能性比男性低约14%。这意味着数字接入的不平等具有明显的叠加性：地理的（城乡）、性别的、收入的、代际的多重差异相互交织，共同塑造了复杂的数字分层结构。

中国作为人口规模最大的发展中国家，其接入格局在全球坐标中具有特殊位置。据国家统计局与工业和信息化部数据，截至2025年底，中国互联网上网人数达11.25亿人，其中手机上网人数11.21亿人，互联网普及率达80.1%，农村地区互联网普及率达69.5%。全年移动互联网接入流量达3958亿GB，比上年增长17.3%。中国的互联网普及率明显高于全球平均水平，农村普及率的提升尤为显著，这与中国长期推进的信息基础设施建设和普惠政策密切相关。但也应看到，中国城乡之间、区域之间在接入质量、应用深度上的差距依然存在，普及率的结构性含义值得进一步观察。

总体而言，全球宽带与移动互联网的接入格局呈现"总量高、结构差"的鲜明特征。普及率是一个关于"平均"的指标，而鸿沟是一个关于"分布"的问题。对于政策制定者而言，关键不在于平均数字又提升了几个百分点，而在于最边缘的群体是否真正被纳入数字体系。这要求我们把目光从"覆盖率"转向"使用率"，从"网络供给"转向"支付能力与使用能力"。

可负担性的概念框架与测度基准

可负担性（Affordability）是衡量数字普惠的核心维度。一个简单的价格数字本身并无意义，真正有意义的是价格相对于购买力的关系。国际电信联盟确立的通行做法，是以通信服务的价格占人均国民总收入（GNI）的比重来衡量可负担性。价格占GNI的比重越低，意味着该服务对一国平均收入水平而言越"便宜"，越容易实现普遍消费。

在这一框架下，国际社会确立了若干具有引导性的基准。联合国宽带促进可持续发展委员会（宽带委员会）提出，到2025年，中低收入国家的入门级宽带服务应不高于月人均GNI的2%。这一"2%"目标成为衡量宽带可负担性的全球标尺。在此基础上，倡导组织进一步提出"1GB成本不超过月均收入2%"的简明主张，用以衡量1GB移动数据对普通人的负担程度。这些基准虽不具强制约束力，却为各国制定资费政策和国际援助提供了共同参照。

从全球趋势看，可负担性正在缓慢但持续地改善。据国际电信联盟《事实与数据》2024年报告，全球移动宽带套餐的中位价格占人均GNI的比重从1.3%降至1.1%，固定宽带套餐从2.8%降至2.5%。价格占收入比重的下降，意味着数字连接在平均意义上正变得越来越"用得起"。但这一平均改善具有极强的误导性。国际电信联盟的进一步分析显示，在最不发达国家和低收入经济体中，处于收入分布最底层40%的人群，其宽带成本负担约占其人均GNI的20%，几乎是全国平均水平的数倍。换言之，"可负担"的判断对平均收入者成立，但对最贫困群体并不成立——而恰恰是这部分人最需要数字连接来改善境遇。

价格基准的另一重要局限在于，它反映的是"名义价格"而非"真实使用"。一个覆盖全球的资费篮子可以因为某国存在极便宜的套餐而拉低中位数，但这种极便宜套餐往往附带苛刻的使用限制，或仅覆盖少数发达地区。同时，低收入群体往往以小额、按需的方式购买流量，其单位成本通常高于大流量套餐，这种"贫困溢价"使得名义上的低资费并未真正惠及最需要的人群。因此，可负担性的测度不仅应关注价格占收入的比重，还应纳入数据量的可获得性、套餐的灵活性、预付费机制的可及性等使用层面的因素。

终端设备是另一个常被排除在可负担性测度之外、却实际构成重大障碍的因素。传统的可负担性指标只考察网络服务的价格，而未将智能手机的价格计入。然而，对全球数以亿计的人口而言，智能手机的购置成本是比流量费用更早、更硬的一道门槛。据GSMA研究，在低收入和中等收入国家，一台联网终端设备的平均成本相当于月收入的16%；而在最贫困的40%人群中，这一比例升至36%；在最贫困的20%人群中，更是高达48%。在撒哈拉以南非洲——全球约四分之一未联网人口所在地——最贫困的20%人群需要花费其月收入的约87%才能购买一部入门级联网手机。这一数字深刻地揭示了：设备成本而非流量成本，才是许多贫困群体进入数字世界的真正拦路虎。

因此，一个完整、诚实的可负担性框架必须同时容纳三个维度：网络服务的价格、终端设备的价格、以及两者相对于不同收入群体的支付能力。单一维度的改善（如流量降价）若不能与设备降价和使用能力提升相配合，就难以转化为真实的普惠效果。这正是本研究将智能手机、流量、宽带三者并置考察的方法论依据。

智能手机可负担性：数字接入的第一道门槛

智能手机处于数字接入链条的最前端。没有一部可用的智能手机，即便拥有最完善的网络覆盖和最便宜的流量套餐，个体也无法上网。设备成本因此成为数字普惠的第一道、也是最硬的一道门槛。GSMA的研究一再强调，在撒哈拉以南非洲，智能手机的可负担性是移动互联网普及面临的单一最大障碍。这一判断在全球低收入国家具有普遍适用性。

设备成本的地域差异极为悬殊。据GSMA《加速非洲智能手机普及》报告，在撒哈拉以南非洲，入门级智能手机的中位价格从2023年的约38美元上升至2024年的约39美元。虽然绝对价格看似不高，但相对于当地收入水平，其负担极重——这一价格相当于月人均GDP的26%，而低收入和中等收入国家的平均水平为16%。在加纳，入门级智能手机价格约50美元，相当于月人均GDP的27%，对最贫困的40%人群而言更是达到月人均GDP的76%。税收是推高设备价格的重要因素，在撒哈拉以南非洲，税收可占智能手机成本的30%，位居全球前列。

设备成本高企的后果是直接的：在非洲，大量人口仍在使用功能机，或与家人合用一部智能手机，或通过二手设备勉强接入。GSMA估算，若将入门级手机价格降至40美元，可通过试点在六个非洲国家（刚果民主共和国、埃塞俄比亚、尼日利亚、卢旺达、坦桑尼亚、乌干达）显著扩大智能手机普及；若价格降至10美元以下，全球预计约有5.8亿人将因此具备购买能力。但即便降至这一水平，仍约有2.4亿人无力负担。这一事实提醒我们，设备降价虽是必要路径，却无法单独解决普惠问题，必须与收入增长、分期融资、二手市场规范等配套机制协同推进。

从全球供应链与技术演进的视角看，降低智能手机成本具有现实的产业基础。随着4G技术的成熟、芯片成本的下降以及中国等制造大国的规模效应，入门级智能手机的理论成本持续下探。GSMA与非洲领先运营商提出了可负担4G智能手机的最低配置要求，涵盖内存、运行内存、摄像头、屏幕尺寸、电池性能等基准规格，以确保在显著降低成本的同时仍能提供可持续、可用的4G体验。MTN等非洲主流运营商估计，当前零售价约50美元、配备5英寸屏幕和2500毫安时电池的入门级4G智能手机，若能将价格降至30美元，非洲的智能手机销量有望翻番。这表明价格弹性空间巨大，产业链协同与规模化是释放这一空间的关键。

中国在终端可负担性方面的经验具有参考价值。中国是全球智能手机产量最大的国家，规模化的制造能力使入门级智能手机价格长期处于全球较低水平，这为高普及率提供了物质基础。同时，中国的移动电话普及率已达130部/百人，较全球平均的107.5部/百人高出22.5个百分点，5G移动电话用户达12.04亿户，占移动电话用户的65.9%。高普及率的背后，是设备价格、流量资费、网络覆盖三重因素共同作用的结果，而非单一环节的功劳。这进一步印证了普惠接入需要终端、资费、网络三端协同的整体逻辑。

移动数据与流量资费：从单位价格到使用成本

移动数据资费是连接成本中最直观、也最敏感的组成部分。对多数发展中国家的用户而言，移动宽带是（往往是唯一的）上网方式，因此流量价格直接决定其数字生活的深度。全球移动数据价格的分布极不均衡，既有低至全球最便宜水平的市场，也有高到令人望而却步的市场，这一分化是理解使用鸿沟的关键入口。

以印度为例，其移动数据价格长期处于全球最低水平。据相关数据，印度移动数据平均约0.16美元/GB，极低的资费源于激烈市场竞争、超大规模的用户基础和规模经济效应。与之形成对照的是，全球移动数据平均价格约为5.09美元/GB，而非洲平均约1.8美元/GB，农村基础设施薄弱推高了部分地区的价格。即便在同一国家内部，价格也因套餐、区域、支付方式的不同而存在显著差异。这种价格分化直接映射到使用行为上：在资费便宜的市场，人均数据流量和使用频率显著更高；在资费昂贵的市场，用户往往被迫采取"节流"式使用——只在上网必要时刻才开启数据，或依赖限时的免费流量。

衡量移动数据可负担性的国际基准，是前面提到的"1GB成本不超过月均收入2%"的指标。从全球看，这一目标的达成情况参差不齐。部分新兴市场凭借低资费与较高收入，已将1GB成本降至收入的极小比例；而在马拉维、洪都拉斯、尼泊尔等国，1GB的成本仍可能占收入的6%直至近16%，刚果民主共和国等地则更高。国际电信联盟2018年的报告曾指出，孟加拉国、中国、印度等人口大国以每月低于3美元的移动蜂窝价格跻身全球价格最低的前20名。这些差异表明，移动数据资费并非由技术成本单独决定，市场竞争结构、监管政策、税收负担、频谱分配方式共同塑造了最终价格。

中国移动数据资费的变化轨迹提供了一个政策驱动降费的样本。自2015年实施网络提速降费政策以来，中国移动网络单位流量平均资费降幅超过95%，2020年下半年以来又下降10%以上；固定宽带单位带宽平均资费降幅同样超过95%，企业宽带和专线单位带宽平均资费降幅超过70%。各项降费举措年均惠及用户逾10亿人次，累计让利超过7000亿元人民币。流量价格的显著下降直接促进了流量消费的爆发：中国用户月均流量（DOU）从2015年的不足0.4GB增长至2020年底的约10.86GB，提升了约38倍，到2025年全年移动互联网接入流量达3958亿GB，比上年增长17.3%。价格的下降通过"薄利多销"扩大了总体消费，形成了"降价—放量—规模经济—再降价"的良性循环。

然而，中国移动数据流量业务收入在2025年同比下降3.1%，完成收入6097亿元。这一现象揭示了一个值得关注的张力：资费的持续下降与流量的快速放量，并不总能抵消单价下滑对运营商收入的影响。当流量收入增速放缓、甚至转负时，运营商继续降费的空间和意愿都会受到约束。这提示我们，普惠降费不能仅仅依赖行政性压价，而需要通过提升网络使用效率、拓展增值业务、发展政企市场等方式，为运营商的持续降费创造可持续的商业模式基础。可负担性与产业可持续性之间，需要找到动态平衡。

固定宽带资费与基础设施：城乡、区域的结构性差异

与移动宽带相比，固定宽带在速度、稳定性、时延和大数据量承载方面具有不可替代的优势，是高质量数字生活与数字经济的基石。但固定宽带的可负担性问题在低收入国家尤为突出。据相关测算，固定宽带套餐在部分低收入国家完全超出大多数人的支付能力，其价格占收入的比重远高于移动宽带。国际电信联盟数据显示，全球固定宽带套餐的中位价格占人均GNI的比重为2.5%，但在低收入国家，这一负担要沉重得多。固定宽带在发展中地区的低普及率，很大程度上正是由高价格与低收入的错配造成的。

固定宽带的可负担性困境具有双重结构。第一重是"绝对价格高"，即相对于当地收入，固定宽带套餐显得昂贵，这抑制了家庭接入意愿；第二重是"基础设施覆盖不均"，即固定宽带网络（尤其是光纤网络）在人口密度低、地形复杂的农村和偏远地区建设成本高、回收期长，运营商缺乏商业动机主动覆盖，导致这些地区在"有没有网"层面就处于劣势。这双重结构相互强化：越是没有固定宽带覆盖的地区，越缺乏竞争和规模，价格越难下降；价格越高，普及率越低，规模效应越弱，覆盖的拓展越缺乏动力。

从国际经验看，弥合固定宽带城乡与区域差距，普遍依赖公共干预。电信普遍服务基金是运用最广泛的制度工具——通过向运营商征收一定比例的普遍服务基金，专项用于补贴高成本地区的网络建设，从而在不完全依赖商业回报的前提下推进偏远地区覆盖。此外，公共投资、政企合作、频谱与铁塔资源共享、以及"覆盖义务"（在获得牌照的同时承诺覆盖一定范围）等机制，也被各国广泛采用。

中国在固定宽带普遍服务方面的实践较为系统。据工业和信息化部数据，自2015年以来，中国先后启动11批电信普遍服务试点，累计支持13万个行政村的光纤网络建设和农村地区10万个4G、5G基站建设。截至2025年7月底，中国已实现"村村通宽带、乡乡通5G"，提前完成"十四五"规划任务；行政村已实现100%通宽带、99%以上通4G。在质量维度上，中国农村光纤和4G网络平均速率分别达到128Mbps和49Mbps。2025年度电信普遍服务安排中央财政专项补助资金20亿元，支持全国20个省（区、市）240个地市的10433个4G、5G基站建设。这些投入有效压缩了城乡之间的"覆盖鸿沟"。

从固定宽带的接入质量看，中国的提升同样显著。据2025年通信业统计公报，中国固定互联网宽带接入用户约6.9亿户，其中100Mbps及以上接入速率的用户达6.59亿户，占总用户的95.3%；1000Mbps及以上接入速率的用户达2.38亿户，占总用户的34.5%，较上年末提高3.6个百分点；光纤到房间（FTTR）用户达5939万户。中国已建成全球规模最大、技术领先的信息基础设施，千兆光网10G-PON端口数达3162万个，全国三分之二的地市达到千兆城市标准。这组数据表明，中国固定宽带已从"有没有"的阶段整体跃升到"快不快、好不好"的阶段，普及的重点从接入转向提质。

中国实践：提速降费、普遍服务与普惠接入

中国宽带与移动互联网的普及实践，为观察"政策驱动型数字普惠"提供了一个完整样本。其基本路径可以概括为三个相互衔接的环节：以普遍服务解决"覆盖"问题，以提速降费解决"价格"问题，以应用普及解决"使用"问题。三个环节环环相扣，共同推动了中国从互联网后发国家成长为全球网民规模最大的国家。

在覆盖层面，中国通过电信普遍服务补偿机制，系统性地解决偏远地区的网络可达性问题。这一机制由中央财政与地方政府共同投入，引导基础电信企业向商业回报不足的农村和偏远地区延伸光纤与移动网络。从"村村通电话"到"村村通宽带"，再到"乡乡通5G"，中国用十余年时间完成了发达国家数十年才走完的农村网络普及进程。值得强调的是，这一进程并非单纯的市场行为，而是政策目标、财政补贴与企业执行协同的结果，体现了公共干预在缩小数字鸿沟中的关键作用。

在价格层面，提速降费是持续时间长、影响面广的全国性政策。其核心逻辑是"以价格下降换取使用规模扩大，以规模效应摊薄单位成本"，从而在不损害产业可持续性的前提下实现资费的整体下探。如前所述，固定宽带单位带宽和移动网络单位流量平均资费降幅均超过95%，累计让利超过7000亿元。资费下降的直接成效是使用门槛的大幅降低和流量消费的爆发式增长，网络提速降费促进了电子商务、移动支付、在线教育、互联网医疗、互联网养老等应用的快速普及，推动政府公共服务向数字化、便捷化转型。

在应用与使用层面，中国通过互联网应用的普及，将"接入"转化为"使用"。移动支付的普及使数字金融惠及广大农村地区，在线教育在疫情期间保障了停课不停学，互联网医疗拓展了优质医疗资源的覆盖面。这些应用的普及，反过来又强化了人们对互联网的需求，形成"接入—使用—价值—再接入"的正向循环。从这个意义上说，中国普惠接入的实践不仅是基础设施工程，更是经济社会系统的数字化重构。

当然，中国实践也面临自身的挑战。城乡之间、区域之间在接入质量和应用深度上仍存在差距；农村地区互联网普及率（69.5%）虽在持续提升，但仍明显低于全国整体水平（80.1%）；老龄化社会中老年群体的数字使用技能不足，构成了"使用鸿沟"的新形态；流量业务收入的下滑对持续降费形成约束。这些挑战表明，普惠接入是一个动态演进的过程，而非一劳永逸的终点。随着技术迭代（如5G、万兆光网、卫星互联网、人工智能）的推进，新的接入门槛与新的不公平形式将不断出现，需要持续的政策关注与制度创新。

政策工具与国际经验：降低三大成本门槛的路径

实现普惠接入，需要围绕智能手机、流量、宽带三个价格门槛，构建系统的政策工具箱。从全球实践看，各国与各国际组织已经积累了丰富的政策工具，其有效性取决于是否与本国发展阶段、市场结构和财政能力相匹配。

针对智能手机门槛，政策工具包括：降低或免除终端设备的进口关税和增值税，这在撒哈拉以南非洲被视为缩小设备成本的重要杠杆；推动二手智能手机市场的规范化与翻新设备的质量保障，使低收入群体能以更低价格获得可用设备；发展设备分期付款、运营商补贴终端（以话费合约分摊设备成本）等融资机制，将一次性购置成本转化为可承受的经常性支出；支持面向低端市场的简化4G终端研发与规模化生产。GSMA牵头成立的手机可负担性联盟，正在非洲多国试点40美元级4G手机，正是产业链与政策协同降低设备门槛的代表性尝试。

针对移动数据门槛，政策工具包括：促进市场竞争以压低资费——印度经验表明，充分的竞争可以在短期内将数据价格降至全球最低水平；合理配置频谱资源，通过公开、透明的频谱拍卖和共享机制降低运营商的网络成本；对流量、尤其是面向低收入人群的基础数据套餐给予税收优惠或专项补贴；监管"零资费"或低资费数据套餐，使基本通信服务保持可及；保障预付费、小额按需购买等灵活付费方式的可获得性，避免"贫困溢价"。

针对固定宽带门槛，政策工具以普遍服务基金和公共投资为核心。通过普遍服务基金补贴高成本地区建设、以竞争性招标确定补贴对象、以覆盖义务约束获牌运营商，可以在不扭曲市场竞争的前提下推进偏远地区接入。此外，共建共享基础设施（如共享铁塔、管道、杆路）、开放存量网络、以及支持卫星互联网等补充性技术，也是扩大覆盖、摊薄成本的有效路径。

在国际合作层面，国际组织在普惠接入中发挥着标准制定、数据监测与能力建设的作用。国际电信联盟通过《事实与数据》《全球互联报告》等年度出版物，持续监测全球可负担性进展，为各国政策提供基准数据。宽带委员会设定的"2%"目标，为国际社会提供了共同的方向标。GSMA的移动互联网连接报告与手机可负担性倡议，则聚焦于移动侧的使用鸿沟与设备门槛。与此同时，联合国可持续发展目标（SDG）将"大幅提升信息和通信技术的普及率，力争到2020年在最不发达国家提供普遍和可负担的互联网接入"列为具体指标，数字普惠由此被纳入全球发展议程的核心。

这些国际经验表明，降低资费并非简单的"价格管制"，而是一个涉及税收、频谱、竞争、融资、补贴、基础设施共享的多维政策系统。任何单一工具的运用都难以奏效，必须根据本地约束进行组合设计，并在产业可持续性与消费者利益之间寻求平衡。

技术演进与成本曲线：普惠接入的长期动能

从中长期看，普惠接入的推进离不开技术演进带来的成本下移。通信技术的代际更替，本质上是一个"以更新、更高效的技术替代旧技术，从而在单位成本上实现指数级下降"的过程。4G的成熟与规模效应使移动数据成本大幅下降，5G的推广在初期面临较高的建设成本，但随着基础设施的共建共享与规模化部署，其单位流量成本有望进一步下探。光纤技术的进步与10G-PON等下一代光网络的部署，使高速固定宽带的单位带宽成本持续下降，为"用得起的高速宽带"提供了技术基础。

卫星互联网是弥合偏远地区覆盖鸿沟的重要补充性技术。对于地面网络难以覆盖的山区、海岛、荒漠和广袤农村地区，低轨卫星互联网提供了从"零覆盖"到"有连接"的跨越性可能。虽然卫星互联网初期的成本较高，但随着发射成本的下降和终端规模效应的显现，其作为普惠接入工具的潜力正在显现。特别是对全球仍处于"覆盖鸿沟"中的那部分人口（据GSMA估算约占全球4%），卫星互联网可能是短期内唯一现实可行的接入方案。

人工智能技术正在重塑普惠接入的图景，但这种重塑具有双面性。一方面，AI能够优化网络调度、提升频谱利用效率、降低网络运营成本，还能通过更智能的界面降低数字技能门槛，帮助老年人和低技能群体更便捷地使用数字服务。另一方面，AI的发展推高了智能手机对内存、算力的要求，可能抬高入门级终端的成本，从而扩大而非缩小设备鸿沟。GSMA已发出警告，AI的加速发展可能导致"全球AI鸿沟"——当超过34亿人仍无法使用移动互联网时，AI带来的经济与社会收益将主要集中于已连接的人群，进一步拉大不平等。这提示我们，普惠接入的政策设计必须具有前瞻性，主动应对技术迭代带来的新门槛。

成本曲线的另一重要维度是规模效应与市场竞争。宽带网络具有显著的规模经济和自然垄断属性，前期固定投资巨大，边际成本极低。这意味着，在覆盖充分、竞争有效的市场，单位成本可以降至很低水平；而在用户规模小、竞争不足的市场，单位成本则居高不下。政策的核心任务之一，就是通过促进有效竞争、开放基础设施、降低进入壁垒，让规模效应和竞争红利转化为更低的终端价格，最终惠及消费者。

结论与建议

宽带普及与可负担性是一个关乎数字时代基本公平的命题。本研究通过系统梳理全球与中国的最新数据，揭示了当前数字接入格局的总体特征：全球数字化取得了历史性成就，但"使用鸿沟"远大于"覆盖鸿沟"，智能手机成本、流量资费与固定宽带价格三大成本门槛，叠加城乡、性别、收入等结构性差异，共同塑造了复杂的数字分层。可负担性的全球改善是真实的，但对最贫困群体的负担依然沉重，平均指标的改善不能掩盖分布的不平等。

实现普惠接入，需要把智能手机、流量、宽带三者作为一个整体来治理，并据此提出以下建议。

其一，确立"终端—流量—宽带"三位一体的可负担性政策框架。将设备价格纳入可负担性的官方监测与政策目标，避免单一维度的降价掩盖整体门槛。在流量的可负担性指标之外，建立设备价格占收入的测度基准，定期监测并向社会公开。

其二，综合运用财政、税收、频谱与竞争工具压低三大成本。对入门级终端和基础数据套餐给予税收优惠；通过促进市场竞争、频谱共享、基础设施共建降低网络成本；以普遍服务基金和公共投资保障偏远地区的宽带与移动覆盖；支持设备分期融资与二手终端市场的规范发展。

其三，从"覆盖普惠"走向"使用普惠"。在解决"有没有网"之后，将政策重心转向"会不会用、用得好不好"，加强面向农村、老年人、低收入群体的数字技能培训，推动适老化、无障碍的数字服务设计，让接入真正转化为应用与价值。

其四，在降费与产业可持续之间寻求动态平衡。借鉴中国"降价—放量—规模经济—再降价"的经验，通过提升网络效率、发展增值业务和政企市场，为持续降费提供可持续的商业模式基础，避免行政性压价损伤产业长期供给能力。

其五，加强国际协同，前瞻应对技术新鸿沟。支持国际组织在可负担性监测、标准制定和能力建设方面发挥作用，推动全球范围内的经验共享与资金动员；同时主动研判AI、卫星互联网等新技术对普惠接入的双面影响，防止技术迭代在弥合旧鸿沟的同时制造新鸿沟。

数字连接是当代社会的基础设施，也是个体参与经济、社会与文化生活的通行证。将宽带普及与可负担性置于国家发展和全球治理的核心议程，既是公平的呼唤，也是发展的需要。当每一个个体——无论其身处城市还是乡村、富裕还是贫困、年轻还是年长——都能以可承受的价格，拥有一部可用的智能手机、用得上稳定的流量与宽带，数字时代的红利才能真正惠及所有人，普惠接入才从理念走向现实。

数据来源

本报告所引用的主要数据与信息来源如下，供读者核查与追溯。

一、国际电信联盟（ITU）发布的《事实与数据》（Facts and Figures）系列报告，包括2024年、2025年及2026年版本，涉及全球互联网用户规模、互联网普及率、移动宽带与固定宽带的资费水平及占人均国民总收入（GNI）比重的相关数据。来源：国际电信联盟官网（itu.int）。

二、国际电信联盟（ITU）发布的《全球互联报告》（Global Connectivity Report）2025年版，涉及全球互联网使用率、区域差异（欧洲与独联体接近95%普及目标、非洲互联网使用率略高于三分之一）等数据。来源：国际电信联盟官网（itu.int）。

三、全球移动通信系统协会（GSMA）发布的《移动互联网连接状况报告》（State of Mobile Internet Connectivity）2025年版及2026年相关发布，涉及移动互联网用户数量、使用鸿沟与覆盖鸿沟、智能手机使用人数、城乡与性别差异、设备可负担性等数据。来源：GSMA官网（gsma.com）。

四、GSMA发布的《移动经济》报告（The Mobile Economy）2025年版及《加速非洲智能手机普及》报告，涉及全球移动互联网渗透率预测、撒哈拉以南非洲智能手机价格与占人均GDP比重、入门级4G手机最低配置要求等数据。来源：GSMA官网（gsma.com）。

五、GSMA手机可负担性联盟（Handset Affordability Coalition）相关发布，涉及40美元级4G智能手机在刚果民主共和国、埃塞俄比亚、尼日利亚、卢旺达、坦桑尼亚、乌干达六国的试点安排，以及智能手机价格下降对销量的影响估算。来源：GSMA官网（gsma.com）。

六、中华人民共和国工业和信息化部发布的《2025年通信业统计公报》及解读，涉及中国移动电话用户数、普及率、5G用户数、固定宽带用户数与接入速率结构、千兆光网端口数、电信业务收入、移动数据流量业务收入、电信普遍服务试点与补助资金等数据。来源：工业和信息化部官网（miit.gov.cn）。

七、中华人民共和国国家统计局发布的《中华人民共和国2025年国民经济和社会发展统计公报》，涉及互联网上网人数、手机上网人数、互联网普及率、农村互联网普及率、移动互联网接入流量、移动电话基站数等数据。来源：国家统计局官网（stats.gov.cn）。

八、中国政府网及工业和信息化部关于网络提速降费政策的相关发布，涉及固定宽带单位带宽和移动网络单位流量平均资费降幅、企业宽带与专线资费降幅、累计让利规模、月均流量变化等数据。来源：中国政府网（gov.cn）、工业和信息化部官网（miit.gov.cn）。

九、联合国宽带促进可持续发展委员会（宽带委员会）关于可负担性倡导目标（入门级宽带服务不高于月人均GNI的2%）的相关说明。来源：宽带委员会官网（broadbandcommission.org）。

十、国际电信联盟《衡量信息社会发展》报告及ICT价格数据看板（ICT Prices Dashboard）、《ICT服务可负担性2021》等政策简报，涉及移动宽带与固定宽带价格占GNI比重、最不发达国家可负担性差距等数据。来源：国际电信联盟官网（itu.int）。

十一、相关公开报道与第三方数据，涉及印度、非洲等市场的移动数据平均价格对比、入门级智能手机价格占收入比重、特定国家（如加纳）设备税收占比等数据。来源：相关新闻媒体与行业分析报告。

以上数据来源均指向公开、可核查的官方统计或权威机构发布物。各机构统计口径、基期年份与估算方法存在差异，具体数据请以原文为准。

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